Проблемы и правовое обеспечение недропользования

Россия входит в число ведущих мировых держав по запасам золота и его добыче. Всего в нашей стране до начала 2017 года добыто более 19 тыс. т драгоценного металла. Это примерно 10% всего золота, добытого в мире за историю человечества. Около 75% российского золота добыто из россыпей. Последние годы Россия удерживает третье место в мире по добыче золота после Китая и Австралии. Следует отметить, что положение Китая в роли лидера неустойчиво: запасы в недрах страны едва превышают 5-летние объемы добычи. Золотые запасы России явля- ются одними из самых значительных в мире. По оценке USGS (Геологическая служба США), по состоянию на 1.01.2016 г. Россия с запасами в 8,0 тыс. т стоит на втором месте в мире после Австралии (9,1 тыс. т). Общее количество месторождений золота в России на 1 января 2015 г. включает 5926 месторождений, в том числе 532 коренных (367 собственных и 165 комплексных) и 5394 россыпных. Их запасы составляют 13,14 тыс. т, в том числе коренных – 11,9 тыс. т (8,58 тыс. т в собственных и 3,32 тыс. т – в комплексных), в россыпных – 1,23 тыс. т. Кроме этого, учтено 2981 т забалансовых запасов. Прогнозные ресурсы золота также весьма значительны: на 1 января 2015 г. по категориям Р1+Р2 – 16,9 тыс. т, Р3 – 26,3 тыс. т, что определяет весомые перспективы новых открытий. Несмотря на обнадеживающие цифры, проблем с сырьевым обеспечением отрасли вполне достаточно. В настоящее время большая часть коренных месторождений находится в распределенном фонде. В перечне нераспределенных запасов основная доля принадлежит бедным рудам месторождения Сухой Лог в Иркутской области (31,1%). Структура прогнозных ресурсов также характеризуется преобладанием бедных и сложных в технологическом отношении руд. В нераспределенном фонде россыпных месторождений доминируют нерентабельные для отработки запасы в неосвоенных районах, запасы глубокозалегающих, обводненных и других сложных в технологическом плане россыпей. В освоение пока не передано 3231 россыпное месторождение со средним содержанием золота 0,43 г/м3 и запасами 348,5 т (52,2% общих запасов россыпей). В условиях прогнозируемого роста добычи до 350 тонн золота в год обеспеченность (даже с учетом потенциала прогнозных ресурсов) не превышает 20 лет. Таким образом, буквально через 15–20 лет вместо реально возможного увеличения производства золота в стране мы столкнемся с обратной картиной. Причиной тому является необоснованное снижение объемов геологоразведочных работ по воспроизводству МСБ золота со стороны государства. Стоит сказать, что проектом «Стратегии развития геологической отрасли России до 2030 года» (версия 12 сентября 2016 г.) после 2020 года не предусмотрено бюджетное финансирование поисковых и оценочных работ, непосредственно ориентированных на воспроизводство МСБ, в том числе и на золото.. Это неизбежно приведет к снижению объемов воспроизводства запасов и падению объемов золотодобычи.. Для воспроизводства минерально-сырьевой базы России необходимо направлять на геологоразведку 500 млрд руб. в год – при сегодняшнем показателе 180 млрд руб. Отказ государства от поисковых и геологоразведочных работ на золото с 2021 года – это удар по будущим солидным поступлениям в госбюджет. Продажа лицензий на право пользования недрами – дело высокоприбыльное: только по «золотым» участкам за первое полугодие 2016 года в бюджет поступило 462 млн руб. С учетом всех полезных ископаемых бюджет ежегодно пополняется на десятки миллиардов рублей. Разговоры о том, что все открытия уже давно сделаны, не выдерживают критики. Белых пятен на геологических картах страны еще немало. Так, в Куларском золотоносном районе на севере Якутии за 30 лет было добыто 155 т россыпного золота.. Масштабные поиски рудного золота организованы не были, выявлены лишь небольшие рудопроявления. Практика золотодобычи говорит о том, что рудные месторождения, в том числе и крупные, нередко привязаны к районам россыпной золотодобычи.. Куларский район в силу удаленности незаслуженно забыт, причем здесь числится свыше 17 т балансовых запасов золота в россыпях. По оценкам геологов, в регионе может содержаться до 300 т рудного золота... Отсутствие централизованных структур государственного управления серьезно сказывается на развитии геологии и производства в области ТПИ. В СССР имелись специализированные министерства (геологии, цветной и черной металлургии), которые вплотную занимались развитием соответствующих отраслей народного хозяйства. Сегодня большинство предприятий золотодобывающей отрасли сталкиваются с одинаковыми проблемами, но отстаивать интересы этих предприятий на уровне законодательной и исполнительной властей некому. МНОГОЧИСЛЕННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ПОДЗАКОННЫХ АКТАХ 

Государственная дума выпускает сотни законов, не отстает и Правительство с подзаконными актами. За изменениями в законодательстве не успевают следить юридические отделы крупных компаний, я уже не говорю о мелких предприятиях, которые не могут охватить многочисленные акты. Многочисленные изменения отнюдь не повышают качество принимаемых документов. Приведу свежий пример. 3 июля 2016 г. Дума принимает изменения к ст. 78 Земельного кодекса РФ, суть которых в том, что в 30-километровой зоне от границ сельских населенных пунктов земли могут использоваться только для ведения сельского хозяйства. Но многие горные предприятия находятся именно в такой зоне. Получается, что надо закрыть высокорентабельные предприятия, которые обеспечивают занятость населения, платят высокие налоги, поддерживают социальную сферу? На такой шаг власти вряд ли пойдут, и здесь возникает явный коррупциогенный фактор – за нарушения закона, на которые власти закрывают глаза, придется хорошо заплатить…

 ОТСУТСТВИЕ ЗАКОНА О ТЕХНОГЕННЫХ МЕСТОРОЖДЕНИЯХ 

К проблемам золотодобычи в нашей стране можно отнести отсутствие закона о техногенных месторождениях. На законодательном уровне не определено даже само понятие «техногенное месторождение». Многие предприятия уже отрабатывают хвосты прошлых лет и сталкиваются с законодательными проблемами в вопросах подсчета и утверждения запасов, порядка отработки, налогообложения. Несет потери и госбюджет из-за отсутствия сведений о техногенных отходах горнодобывающих предприятий. Россия уже обожглась на дешевизне продаваемого апатитового сырья на удобрение, из которого на Западе извлекают бесплатные редкоземельные элементы. После выхода в свет Распоряжения Правительства № 849-р от 27.05.2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» практически вся россыпная золотодобыча в России (60–65 т в год) должна быть прекращена. Однако в настоящее время она продолжается, потому что во всех золотодобывающих регионах Распоряжение № 849-р государственными структурами не исполняется в связи с выпадением значительной части налогов из бюджета регионов в случае остановки россыпной добычи. Большая часть месторождений полезных ископаемых от Урала и до Дальнего Востока расположена на землях лесного фонда и преимущественно в границах резервных и защитных лесов различных категорий, в том числе на особо защитных участках (ОЗУ). Россыпные месторождения, поскольку они связаны с долинами рек и ручьев, как правило, находятся на особо охраняемых территориях. Водоохранная зона для рек составляет 200 метров, для морей – 500. Это для россыпников уничтожающий фактор. Россыпи всегда привязаны к водотокам: не только золото, но и серебро, платина, вольфрам – все, что добывается в россыпях. Особенно остро данная проблема касается дражного флота – драги работают в поймах рек и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют. Распоряжение № 849-р золотодобывающую отрасль Дальневосточного региона загоняет в капкан. Водный кодекс РФ, который определяет понятия и объем водоохранных зон (защитные леса) и берегозащитных полос (особо защитные участки леса) в статье 65 (п. 15), прямо указывает на возможность разработки месторождений полезных ископаемых без ограничений в границах предоставленных пользователям недр горных отводов на основании утвержденного технического проекта. Лесной кодекс (ст. 17; ст. 21 п. 1, п. 5.1; ст. 43, 104, 105, 106, 107) также разрешает геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых в защитных лесах и ОЗУ. Однако Постановление Правительства РФ № 849-р от 27.05.2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» запрещает размещение объектов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых на территории ОЗУ. Тем самым фактически запрещается и сама разработка месторождений. Для примера: в одной только Амурской области в границы водоохранных зон попадает почти 100% площадей участков лесного фонда, где ведется россыпная золотодобыча.. По сути, чтобы выполнить требования Правительства РФ, нужно повсеместно прекратить добычу золота из россыпей на лесных землях. Это значит – ликвидировать предприятия, дающие стране более 60 т драгоценного металла в год, оставить без работы тысячи людей и лишить местные бюджеты немалой доли налоговых поступлений. Постановление № 849-р касается всех добывающих предприятий России. Так, в Челябинской области 78% общей площади лесов занимают именно защитные – это два миллиона гектаров земли. В Главном управлении лесами Челябинской области уже отмечают явную тенденцию сокращения числа желающих разрабатывать такие участки: если в 2014 г. было заключено 13 договоров на аренду 1,5 тысяч гектаров леса, в 2015-м – девять на 780 гектаров, то в 2016 – ноль. Законодательная коллизия значительно усложнила жизнь компаниям, традиционно добывающим на Южном Урале руду, золото, камень, и они стали отказываться от реализации инвестпроектов. В настоящее время в регионе 88 недропользователей, которые имеют действующие договоры. Разрабатываемые ими месторождения занимают около 3,9 тысячи гектаров – 0,2% от общей площади защитных лесов в регионе (2,0 млн га). В целом по России общая площадь, занятая месторождениями, в процентном отношении еще ниже от общей площади защитных лесов.  

АУКЦИОНЫ НА ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ 

За последние годы сложилась определенная практика проведения аукционов на право пользования участками недр, в результате которой госбюджет получает значительные пополнения. Наряду с положительными моментами выявились и определенные негативные моменты, в результате которых до 50% аукционов признаются несостоявшимися, причины чего таковы: 

1. Назначаются высокие стартовые цены на лоты, которые не соответствуют ценности предлагаемых участков; 

2. Обязательное требование оформления не менее 2-х участников аукциона даже на участки, которые (ввиду отдаленности, незначительных запасов и пр.) не представляют интереса для недропользователей, кроме единственного участника. В результате этот участник вынужден создавать подставную компанию, которая отказывается от участия уже после первого шага. Имеет место изображение борьбы на аукционе 2-х не конкурирующих между собой участников и предварительный сговор о победителе; 

3. Наличие на рынке аукционов мошенников и проходимцев, которые участвуют во всех конкурсах с целью получения откатов от добросовестных участников. Они выгоняют стоимость лотов до неведомых высот, когда первоначальная цена возрастает в десятки и сотни раз, и после победы на аукционе отказываются от уплаты разового платежа – аукцион признается несостоявшимся. В ряде случаев авантюристы заранее предлагают добросовестным участникам выплатить им определенные суммы за отказ от борьбы на аукционе; 

4. Участие в аукционах компаний, которые никогда прежде не занимались организацией золотодобычи, но представляют все необходимые справки о наличии у них возможности ведения геологоразведочных и горнодобычных работ. 

Для решения проблем геологоразведочных работ и добычи твердых полезных ископаемых Союз старателей России предлагает следующее:

 1. Закрепить законодательно в федеральном бюджете целевую статью финансирования геологоразведки путем введения налогового вычета из НДПИ в размере финансирования геологоразведочных работ (ГРР), направленных на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ);

 2. Приступить к разработке Закона о техногенных месторождениях; 

3. Внести в распоряжение Правительства № 849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» дополнение в части предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах; выполняющих функции защиты природных и иных объектов: объектов капитального строительства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твердых полезных ископаемых; 

4. Пересмотреть правила проведения аукционов на право пользования недрами в пользу добросовестных участников.

Журнал «Золотодобывающая промышленность» №1(79) февраль 2017 г.